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各国林政概览

来源: 作者: 发布日期:2022-08-03 访问次数:163
各国林政概览

大约4.7亿年前,在地球陆地上出现了植物。大约3.9亿年前,出现了树木和森林。草本的出现要晚许多,3000多万年前开始成群生长,500多万年前草原与森林并驾齐驱,森林草原生态系统持续演化,一派生机盎然。300万年前,人类意外出现在陆地生物圈内,并迅速登上食物链顶端,雄霸森林草原。经历漫长的采集渔猎时代后,掀起种养业革命,进入农业时代,驯化栽培的植物、养殖的动物与人俱进、大幅度繁殖,迅速占据地球表面优越生态位。由此,地球生物圈的自然秩序和生态规则发生了重大而深刻的变化,尤其是工业革命以来更加剧烈。《地球生命力报告2020》显示,工业革命以来,人类破坏森林、草原、湿地生态系统,导致75%的无冰陆地表面发生显著变化,85%的湿地消失。1970-2016年,哺乳动物、鸟类、两栖动物、爬行动物和鱼类等野生动物种群数量下降了68%。人类力量日益强大,人与自然关系严重失衡,生物圈因失序而动荡。愈加频繁而剧烈的生态灾难,敦促人类修改文明规则,修正发展模式,以尊重自然、保护自然、顺应自然,恢复自然生态系统生产力、承载力和支持力。人类是生物圈“霸主”,但不应该成为生物圈“终结者”。人类可持续发展,需要健康稳定的自然生态系统、多样化物种并存活力无限的生物圈,这是当今世界各国林政发展的大环境大气场。

地球陆地表面千差万别、多姿多彩。除南极洲外,陆地表面成为不同国家的国土空间。不同的纬向地带性、海向地带性,带来了丰富多样的自然生态国情。加之,国与国之间发展阶段不同、发展理念差异,森林、草原、湿地、荒漠和自然保护地治理体系、治理机制和治理能力差异巨大。本文以中国林政视角,简要整理各国自然资源、生态系统类型特征,梳理各国林政特点,并进行初略分析比较。


多样化自然生态

根据联合国粮农组织数据,2020年全球森林面积40.6亿公顷,森林覆盖率30.8%。一半以上的森林分布在俄罗斯、巴西、加拿大、美国、中国。中国陆地占全球陆地6.4%、森林占全球5.4%,全国林地2.8亿公顷、占国土29.2%,其中森林2.2亿公顷、森林覆盖率22.96%。全球草原31亿公顷,占陆地20.9%,澳大利亚、俄罗斯、中国、美国是四大草原国。中国草地2.6亿公顷,占国土27%。湿地是连通各大生态系统的关键,全球湿地5.7亿公顷,占陆地6%。中国湿地0.66亿公顷,占国土6.8%。全球沙漠31亿公顷、占陆地21%,荒漠化土地36亿公顷、占陆地25%。沙漠分布极不均衡,以亚洲、非洲和澳洲为主。中国、利比亚、沙特阿拉伯、澳大利亚、阿尔及利亚是五大沙漠国。中国沙漠戈壁1.3亿公顷、占国土13%。

20世纪初,兴起全球性保护自然运动。1872年,美国建立了世界上第一个国家公园——黄石公园。国家公园理念在全球广泛传播,1885年加拿大设立国家公园,1895年英国设立自然保护区,1898年南非设立萨比野兽保护区。20世纪初期,印度、斯里兰卡、苏丹、埃及等国建立野兽保护区、野生动物禁猎区,新西兰、澳大利亚、加拿大、南非、菲律宾、冰岛、瑞典、丹麦、德国、西班牙、日本、墨西哥、巴西等国家,先后设立国家公园或自然保护区。至20世纪末,全球国家公园或自然保护区数量达1万余处,自然保护地占陆地11.58%。美国、德国自然保护地占国土20%以上。目前,中国已建自然保护地超过1万处,占国土18%,海域4.1%,有效保护90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群、65%的高等植物群落和近30%的重要地质遗迹,涵盖了25%的原始天然林、50.3%的自然湿地和30%的典型荒漠地区。


多样化林政法治

欧洲较早实行森林法治, 德国1448年巴登州发布《森林条例》,随后制定《一般森林和林业法规》《田野和森林法规》。法国1669年颁布《森林及水法》,1827年制定《森林法》,1882年制定《山地恢复和保护法》。美国于1836年起陆续颁布林业法规,1873年《木材培育条例》、1911年《威克斯法》、1920年《森林法》、1981年《自然保护区法》。日本1897年颁布《森林法》、1899年《国有林野法》、1909年《森林组合法》《保护林措施法》。前苏联1918年列宁签署《森林法令》、1978年颁布《苏联和各加盟共和国森林立法纲要》。新西兰1920年通过《森林法》。20世纪50年代,发展中国家开始加强森林法治。土耳其于1951年、巴西于1965年、尼泊尔于1977年、赞比亚于1977年颁布森林法令。中国1984年颁布实施《中华人民共和国森林法》。目前,全世界40个国家颁布实施森林法。

美国率先推行草原法治,“黑风暴”事件促使《289决议》应运而生。1934年通过《泰勒放牧法》,1960年起联邦政府、州政府以及相关部门颁布一系列法律法规,比如《多用途和持续生产法》《自然保护区法》《濒危物种法》《国家环境政策法》《森林地和草地牧场可更新资源计划法》《公共草地改良法》《草地革新法》。澳大利亚也是草原法治健全的国家,主要包括(1)联邦政府综合性法律,如《国家环境保护委员会法》《环境保护和生物多样性保持法》;(2)联邦政府专门性法律,如《濒危物种保护法》《国家野草控制战略》;(3)行政法规,如《清洁空气法规》《辐射控制法规》等。中国1985年颁布《中华人民共和国草原法》,并于2002年、2009年、2013年3次修正。

湿地进入国家管理较晚。1971年,18个国家代表在伊朗拉姆萨尔签署《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》,简称《湿地公约》,又称《拉姆萨尔公约》。1982年,第一届国际湿地研讨会在印度召开。1991年启动《湿地公约》地中海行动计划。1982年美国环保署召集环境、商业、农业、研究机构领导人组成湿地政策论坛,从此“零净损失”成为湿地管理政策目标。1992年澳大利亚签订《政府间环境协议》,1999年制定《环境与生物多样性保护法》,1997年制定实施《国家湿地政策》。日本先后制定《自然环境保护法》《濒危野生动植物保护法》《水污染防治法》《河川法》《环境基本法》。中国1992年加入《湿地公约》,林业部代表中国政府履行《湿地公约》,2021年颁布实施《中华人民共和国湿地保护法》。

1994年6月17日,在法国巴黎通过《关于在发生严重干旱和或沙漠化的国家,特别是在非洲,防治沙漠化公约》,简称《防治荒漠化公约》,并把每年6月17日定为世界防治荒漠化和干旱日。18世纪初,美国开启荒漠化预防进程,1719 年制定防止破坏和保护植被法律,1873 年制定《草原植树法》、1877 年制定《沙漠土地法》、1935年制定《水土保持法》、1936 年制定《草原利用法》、1969年制定《全国环境政策法》,恢复荒漠化土地植被,控制草地载畜量,遏制荒漠化发展。法国政府通过造林治沙,1960 年代大规模兴建海岸防风固沙、荒地造林和山地恢复,实行森林分类经营管理,提供造林补贴、长期低息贷款和税收优惠。中东国家制定禁止开垦牧场法律法规、斥巨资绿化城市、植树造林和节水措施,建立荒漠化牧场保护区超过60个,多哈、迪拜等城市建造花园绿地,实施横跨摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、利比亚、埃及5国的“绿色坝计划”。中国2002年实施《防沙治沙法》,推动防沙治沙进入新阶段。

多样化管理体制

森林、草原、湿地、荒漠和自然保护地行政管理,分别归属自然资源、环境和农业等部门管理。俄罗斯林业归联邦林业局,草原、荒漠化防治归自然资源局,湿地归水务部门,自然保护地归环境部门。美国森林及草地管理主要是农业部林务局,湿地没有专门机构,自然保护地、荒漠化防治分属内政部国家公园管理局和土地管理局管理。加拿大森林局管理森林,农业部管理草原,环保部管理湿地,国家公园管理局、环境与气候变化部管理绝大部分联邦陆地保护区,渔业与海洋部负责管理绝大部分联邦海洋保护区。德国林业由联邦食品和农业部负责,自然保护、荒漠化防治、湿地分别归联邦环境、自然保护和核安全部。日本森林由农林水产省林野厅管理,草原、湿地、荒漠化治理、野生动植物保护、自然保护地等主要由环境省自然环境局管辖。

受资源禀赋、社会制度、所有制形式、经营思想、历史传统等影响,各国林政差异较大。各国林政也在与时俱进,不断改革,形成各具特色的林政模式。大体上可分为单设、合设、从属、统合4种类型。

(一)单设类。即国家林政机构单独设立,大多数森林国有化国家,在政府机构中单设林业部。加拿大于1960年代设立林业部,以后几经变革,1970年代改设环境部下辖林务局,1990年恢复林业部,1995年能源、矿物及资源部与森林部合并成立自然资源部,自然资源部下设林务局管理森林资源。加拿大省级林政机构不统一,多数设林务局。印度尼西亚1983年成立林业部,全国27个省22个设林务局。新西兰1985年分别成立林业部、国家林业公司和保护局。单设林政机构的还有朝鲜、斯里兰卡、巴布亚新几内亚、赞比亚等国。英国设林业委员会,蒙古设林业和树木加工部,保加利亚设森林和森林工业部。

(二)合设类。即林政与农业、水利、环境等联合设部。德国、奥地利、芬兰、日本、印度等以国有林为主的国家,基本属于此类型。德国粮食农林部下设林业、木材工业研究、开发司,各州设林业管理局。奥地利农林部下设林业局、国有林局,林业局是职能机构,国有林局是企业性质,各州设林业局(处)。芬兰农林部下设林业司、林业总局,林业司是负责方针政策,林业总局负责森林经营管理。日本农林水产省下设林野厅,既是职能机构又直接经营国有林。印度环境林业部、刚果水利森林部、阿尔及利亚设水利环境森林部,形式多样,不一而足。

(三)从属类。即国家林政从属于其他机构,但自成体系。大部分以私有林为主的国家,如美国、法国、瑞典、挪威、阿尔巴尼亚、土耳其、巴西、古巴、秘鲁等属于此类。美国林务局从属于农业部,既是职能机构又直接经营国有林,人事和财务独立。法国林务局从属于农业部,其性质却与美国不同,纯属职能机构,只负责制定林业政策,不直接经营国有林,国有林由采用董事会形式的国家森林局经营管理。瑞典农业部设林业局负责制定林业政策,工业部设国有林管理局负责国家森林公园、自然保护区管理。菲律宾林政机构在自然资源部,泰国在农业合作社部,马来西亚在产业工业部,澳大利亚在初级产品部,匈牙利在农业食品工业部等。

(四)统合类。即中国特色林政,中国林政管理幅度最为宽大、最为特色。2018年,新一轮机构改革后,在森林、湿地、荒漠的基础上,新组建的林政机构——国家林业和草原局接纳草原、国家公园、自然保护区、地质公园、地质遗迹、风景名胜区等管理职能。至此,自然保护地以及森林、草原、湿地、荒漠,实现了陆地生态空间集中统一治理。生态空间是专属于自然生态系统的国土空间,把生态空间集中于一个部门是精心打造的一体化治理“中国方案”。中国是全世界唯一将自然保护地体系、森林、草原、湿地、荒漠化防治归为一个部门的国家。由此,形成了世界上管理幅度最宽大的中国特色林政体系。

主要国家林政

一)美国。美国森林及草地管理机构主要是农业部林务局,联邦政府所有的森林是国有林、各州所有的森林是公有林、个人所有的是私有林。美国林务局设国有林处、州有林和私有林处。美国森林3.1亿公顷,占全球7.7%,森林覆盖率33.1%。美国国有林地占全国林地34%、公有林地占9%,合计占43%。草原面积3.38亿公顷,占全球10%。美国于1990年代启动湿地保护计划,联邦环保局、陆军工程兵团、土地保持局、鱼类和野生生物管理局四家单位涉及湿地管理。内政部土地管理局负责荒漠化防治,内政部鱼类和野生生物管理局负责野生动植物保护、自然保护区管理。美国内政部国家公园管理局负责管理国家公园、国家纪念遗迹以及自然和历史保护区,管理着61个国家公园在内的419个保护地,总面积0.34亿公顷。

(二)俄罗斯。俄罗斯联邦林政归联邦自然资源和环境部,下设联邦自然资源局负责自然资源监督监测、联邦水资源局负责水资源法律实施、联邦林业局负责林业领域政府服务和资产管理。俄罗斯林地11.47亿公顷、占国土49.8%,森林7.95亿公顷,其中天然林占33.5%、次生林占64.1%、人工林占2.4%。1.28万处各类自然保护地,面积2亿公顷,占国土11.9%,包括109处严格自然保护区、63处国家公园、61处联邦保护区或野生动物保护区、84处自然保护区(自然遗迹)。俄罗斯还有2.81亿公顷保护林、2.68亿公顷禁伐林。草地面积6.26亿公顷,占国土37.13%,由自然资源局管理。湿地由联邦环境保护委员会管理。特别自然保护区域实行统一的分级管理体制,分联邦级、地区级(联邦主体级)和地方级三级,由联邦权力执行机关、联邦主体权力执行机关及地方自治机构分别实施管理。

(三)加拿大。加拿大自然资源部所属林务局管理森林资源。森林面积4.4亿公顷,占国土44%,森林资源仅次于俄罗斯和巴西,居全球第三位。94%的森林为公有,6%为私有。农业部管理草原,草原面积3.16亿公顷,88%分布于西部的马尼托巴、萨斯卡彻温、阿尔伯塔和不列颠哥伦比亚。环保部管理湿地。联邦政府管理48个国家公园、55个国家野生动物保护区、92个候鸟保护区、14个海洋保护区、3个国家海洋公园。国家公园管理局、环境与气候变化部管理联邦陆地保护区,渔业与海洋部负责管理联邦海洋保护区。1935年加拿大农业部草原区农场恢复局管理草原生态保护建设、畜牧业及草原野生动植物等方面的事务。

(四)德国。德国森林面积1140万公顷,占国土三分之一。48%森林为私有林,19%为社区林,29%为州有林,4%为联邦林。联邦食品和农业部负责林业,州环境或农业部门负责林业。自然保护、荒漠化和湿地生态系统不在联邦食品和农业部,而在联邦环境、自然保护和核安全部,设自然资源保护和可持续利用局。德国宪法规定,自然保护由联邦政府与州政府共同开展,联邦政府制定框架性规定,州政府对实施有决策权。德国保护地类型分为6种,即国家公园、群落生境、自然保护区、生物圈保护区、景观保护区以及自然公园。国家公园、自然保护区是严格意义上的保护区,是自然保护主要载体。

(五)法国。法国森林面积1480万公顷,森林覆盖率为27%。分国有林、集体林和私有林。分别占12%、18%、70%。1000万公顷私有林分属380万个林主,86%林主面积不足4公顷。法国实行森林所有权与经营权分离,国有林、集体林经营水平高。国家设农业部林务局、国家林业管理局、全国林产中心三家机构。林务局是林政机构,通过制定政策、编制发展规划、管理预算和林业基金、森资清查、组织木材贸易、林业对外交流等方式施政。国家林业管理局是国有林、集体林管理机构,实行企业化经营。全国林产中心是私有林权益机构,受林务局监管。法国草地占国土26.6%。全国有7处国家公园、26处地区公园、100处自然保护区。

(六)英国。英国是一个少林国家,森林面积286.5万公顷,森林覆盖率11.8%。私有林203万公顷,占70.9%。森林旅游是英国林业支柱。英国林业、草地、湿地、野生动物和栖息地保护、国家公园等管理均归属国家环境、食品与农村事务部。英国林业委员会是英国最大的森林经营者,不仅经营国有林,而且管理私有林。国家公园内部存在保护区、古遗址、文化遗产等独立的保护地,仍归属遗产署或农林部门管理,它们通过立法和规划进行独立或共同管理。

(七)日本。日本是岛国,也是森林大国。森林面积2500万公顷,森林覆盖率72%,主要由日本农林水产省林野厅管理,对森林的要求不仅限于木材生产,还包括保护国土、保护水源、防止全球变暖、用于保健、文化、教育等,呈现出高度化、多样化的趋势,从以木材生产为主向以能够持续发挥森林多种功能转变。日本分北海道、东北、关东、中部、四国、九州和近畿等七大森林管理局。草原、湿地、荒漠化治理、野生动植物保护、自然保护地由日本环境省自然环境局管辖。湿地在日本称“干潟”,日本环境省定义其为“潮浸幅度在100米以上,潮浸面积在1公顷以上的砂、碎石、沙、泥等基础地区”。日本有53处国际重要湿地,面积15.52万公顷。草原多是半自然草地,仅有小面积天然草地分布高山。半自然草地主要是迁移中的群落,或者因放牧、割草、火灾等人为因素干扰形成的亚顶级群落。阿苏草原为日本最大草原,面积2.3万公顷。有34处国立公园、自然公园,占国土5.8%。

(八)巴西。巴西环境部负责生态系统、生物多样性和森林保护、修复和可持续发展。森林、草原、湿地、荒漠化治理、国家公园体系均属环境部管理。环境部下设国家环境委员会、国家水资源委员会、遗传遗产管理委员会和巴西林业局。林地4.935亿公顷,占国土58%。其中4.85亿公顷原始林、次生林。公有林占61.8%,私有林占20.6%,所有权未知17.6%。草原1.53亿公顷,占国土17.97%。自然保护区占国土15%。潘塔纳尔是全球最广阔热带湿地,面积在1398.6万到1942.5万公顷。

(九)芬兰。芬兰林地2200万公顷,森林覆盖率73%。国家农林部设林业司,设私有林处、国有林和研究处、国际森林事务处、法律及行政事务处。私有林1500万公顷、占68%,公司林200万公顷、占9%,国有林700万公顷、占32%。国有林由Metsähallitus公司负责,每年与农林部签订目标责任合同,完成一定经济任务。自然保护职责在环境部。

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